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自然資源部重點解決紅頭文件任性問題

http://dailynews.sina.com   2019年01月10日 23:01   中國新聞網

  自然資源部重點解決紅頭文件任性問題

  立法任務繁重更需規範工作程序

  □ 本報記者 郄建榮

  自然資源部組建後,首部部門規章——《自然資源部立法工作程序規定》(以下簡稱《程序規定》)已在今年1月1日起施行。同一天施行的還有《自然資源規範性文件管理規定》(以下簡稱《管理規定》。

  自然資源部法規司司長魏莉華指出,自然資源部組建後,僅列入十三屆全國人大常委會立法規劃、與自然資源部職責相關的法律就有11部之多。在她看來,自然資源部立法任務如此繁重,就更需要建立工作程序,以確保立法“有章可循”。

  據魏莉華介紹,《管理規定》則主要是集中解決“紅頭文件”太任性的問題。

  11部法律列入人大常委會立法規劃

  “自然資源部組建後,涵蓋土地、礦產、海洋、測繪、規劃以及林業、草原、保護地等諸多領域,僅列入十三屆全國人大常委會立法規劃、與部職責相關的法律就有11部。”魏莉華說,除了這11部法律外,還有多部行政法規、部門規章亟需制定和修訂。

  在魏莉華看來,新組建的自然資源部立法任務繁重是明擺着的事實。

  據魏莉華介紹,原國土資源部、原國家海洋局、原國家測繪地理信息局均建立了立法工作制度,形成了一些行之有效的做法。而自然資源部剛剛發佈實施的《程序規定》更加突出問題導向。“立法中存在的重實體輕程序,重起草輕論證,重視徵求黨政機關內部意見而缺乏聽取社會公衆意見的主觀能動性等問題,這些都有悖於法治精神,影響立法質量。”魏莉華說,這些問題需通過嚴格的立法工作程序予以重點規範。

  據介紹,《程序規定》內容涵蓋年度立法工作計劃編制、文本起草以及送審報批、修訂、解釋以及立法協調等立法工作各個環節。

  “對於立法中涉及的重大問題,比如國內外普遍關注的熱點難點問題、對社會公衆有重要影響的重大資源利益調整事項,在公開徵求意見前,應當報部黨組會議審定。”魏莉華說,《程序規定》要求法律法規規章起草、論證過程中應吸納法律顧問、公職律師和專家學者等參加,以提高文本起草質量;同時,還要建立預期評估制度,即起草法律、行政法規和部門規章送審稿的內容涉及重大制度調整、公共利益以及影響羣衆切身利益的,在起草階段就要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行預評估;此外,還要公開徵求社會公衆意見,必要時還應當進行聽證。

  現有紅頭文件逾700件很多沒用

  值得注意的是,與《程序規定》同步實施的還有《管理規定》。

  魏莉華說,出臺《管理規定》是自然資源部組建之後加強依法行政制度建設的重要舉措之一,目的是集中解決“紅頭文件”太任性的問題,把自然資源規範性文件“裝進制度的籠子裏”,切實約束規範公權力,保護公民、法人和其他組織的合法權益。

  那麼,“紅頭文件”到底是指哪些文件呢?據介紹,法律、法規和規章以外不受立法法調整,卻在行政管理實踐中對公民權利和義務產生重大影響的規範性都是“紅頭文件”。它是行政管理的重要依據。 

  2015年,中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》要求加強規範性文件的監督管理,完善規範性文件制定程序,《綱要》明確涉及公民、法人和其他組織權利義務的規範性文件,應當按照法定要求和程序予以公佈,未經公佈的不得作爲行政管理依據。2018年5月,國務院辦公廳下發《關於加強行政規範性文件制定和監督工作的通知》,就嚴格規範性文件制發程序、防止亂髮文件等作出規定。近日,國務院辦公廳又印發了《關於全面推行行政規範性文件合法性審覈機制的指導意見》,對建立和實施規範性文件的合法性審覈機制作出全面部署。

  “原國土資源部在國務院部門中率先實施了規範性文件合法性審覈制度和規範性文件統一登記、統一編號、統一發布的‘三統一’制度,並承擔了原國務院法制辦組織的規範性文件合法性審覈試點工作。”

  據魏莉華介紹,原國家海洋局、原國家測繪地信局分別建立了規範性文件的清理和發佈機制。

  魏莉華指出,儘管如此,實踐中問題仍然不少。她說,數量繁多就是問題之一。據她介紹,僅在部級層面,現行有效的規範性文件就有700餘件,“很多文件錯也沒錯,用也沒用”。魏莉華說,具有規範性文件性質的文件不僅有部(局)、廳(室)發文,還有大量的覆函、明電等;同時,有的同類文件之間內容衝突。“部分文件過了有效期才發現還需要繼續執行;有的解釋不規範,有的具有舉證的性質;有的一些試點文件沒有明確試點期限,引發大量矛盾和糾紛。”在魏莉華看來,自然資源部建部伊始就制定實施《管理規定》,目的是將自然資源規範性文件的管理納入法治軌道。

  規範性文件“終身制”將被打破

  據《法制日報》記者瞭解,《管理規定》主要是對縣級以上自然資源主管部門發佈的“紅頭文件”全流程管理作出規定,以實現對規範性文件全程管控;同時,《管理規定》還細化了規範性文件全面公開徵求意見,合法性審覈,統一登記、統一編號、統一發布,評估及定期清理等重要制度。

  魏莉華說,《管理規定》對規範性文件的起草、徵求意見、合法性審覈、審議、發佈、解讀、備案、解釋、評估、編纂、清理等各個環節都進行了全面規範,目的是確保規範性文件管理的所有環節都有制度可依。她說,其中主要的制度包括全面公開徵求意見、合法性審覈、集體審議、“三統一”及評估清理等。

  據魏莉華介紹,爲了從源頭上控制規範性文件的數量,提高質量,《管理規定》明確,起草機構應當對制定規範性文件的必要性、合理性、合法性和可行性進行全面論證、評估;要求充分、公開、廣泛聽取意見,必要時應當召開聽證會、論證會聽取意見。《管理規定》提出,除依法需要保密或者不宜公開的外,應當向社會公開徵求意見。

  按照《管理規定》要求,自然資源部規範性文件要實行統一登記、統一編號、統一發布制度。魏莉華說,原國土資源部自2015年5月實施規範性文件“三統一”制度起,大大減少了規範性文件數量,每年發佈的規範性文件僅10餘件,同時文件質量也不斷提高。

  魏莉華指出,探索規範性文件的有效期制度,主要目的是強化監督制約,打破規範性文件的“終身制”,實現規範性文件的動態清理,避免立、改、廢的隨意性,同時,也便於公衆掌握文件的生效和廢止期限。

  魏莉華說,《管理規定》在總結多年來實施規範性文件有效期制度的基礎上,經廣泛徵求意見,明確“起草規範性文件應當註明有效期。規範性文件的有效期不得超過五年,地方性法規或者地方政府規章另有規定的,從其規定”。

  “需要特別指出的是,在《管理規定》實施之前出臺的自然資源規範性文件,很大部分沒有有效期。這部分文件的有效性將通過公佈有效規範性文件目錄的方式予以確認。”魏莉華透露,自然資源部將對部本級規範性文件進行全面清理,精減規範性文件數量。她說,清理完成後,將及時公佈繼續有效的規範性文件目錄,以方便公衆查詢,接受社會監督;未在目錄範圍內的,不得作爲管理行政相對人的依據。

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